出自中国安全生产网 摘要： "安全第一、预防为主、综合治理"的方针，明确了企业和政府的两大主体责任，即企业必须抓好预防，政府必须抓好治理。为此，政府怕监管不到位，企业怕措施不落实，双方都感到如履薄冰。随着我国社会主义市场经济的不断发展，安全生产法制、体制、机制的深层次矛盾与时凸现，同时也伴生出了许多新生事物。本文通过分析近年来一些地区培育和发展注安事务所，利用各类注安师的专业和专长，为政府和企业提供各种安全生产技术服务的实例，证明各级安监局培育和发展注安事务所是创新监管手段的明智选择。 国务院副总理、国务院安全生产委员会主任张德江在2009年1月15日全国电视电话会议上强调：国际国内形势变化给安全生产工作带来了新挑战，提出了新要求。为保持安全生产稳定好转的形势，我们要加强安全生产法制、体制、机制建设，促进政府安全生产监管责任和企业安全生产主体责任的落实。张德江副总理的讲话，为各级安监局创新监管手段吹响了冲锋号。 一、创新安全生产监管手段是社会主义市场经济条件下安全生产形势发展的需要。 随着我国社会主义市场经济的不断发展，安全生产的方针和责任主体发生了很大变化。安全生产的方针由原来的"安全第一、预防为主"改为"安全第一、预防为主、综合治理"。这一改将原来是企业"预防为主"的主体责任，增加了政府"综合治理"的监管责任，变成了两大责任主体和"三个一"的
混合物，即"一把手负责"、"一岗双责"、"一票否决"。 2001年7月22日徐州煤矿一声炮响，不仅炸死了井下矿工92人，同时也炸出了100多个市、县、区安监局长。 各级安监局一方面成为工矿商贸的安全主管部门，另一方面又成为安全生产委员会办公室，协调和统筹属地所有的安全生产监管。安全生产的体制由原来的"国家监察、部门主管、企业主体、职工参与、中介服务、舆论监督"变成"政府(安监局)监管、企业主体、舆论监督"的现状。部门主管、职工参与和中介服务在不同程度地退化和弱化。因此，各级安监局想要适应社会主义市场经济条件下安全生产形势的发展，必须创新监管手段。 (一)现实的省情、严峻的形势，迫使各级安监局要努力创新监管手段。 江苏的安全生产形势近5年来总体平稳，但由于省情的实际状况，决定了江苏安全生产形势依然严峻。主要表现在6个总量大： 1、死亡人数总量大。江苏10.2万平方公里(占全国1%)，人口7600万，加上近2000多万外来务工人员(苏州超过1000万)，总数近1个亿。所以江苏区域内打工出行、探亲旅游、商务公务排全国第一。04年以前安全生产事故死亡人数9300多人(全国第二，仅次广东)，05年死亡8532人，06年死亡7634人，07年死亡6644人，08年死亡5916人，和广东、浙江、山东一样属国务院安委会重点关注的省份。 2、高危行业总量大。全省有近3万家危化品生产、经营、储存、使用单位，占全国十分之一；全省建筑工地面广量大，事故频发；矿山、冶金、机械、电力、造船等行业总量在全国比重都很大。 3、中小企业总量大。全省有101万个中小企业 ，规模以上企业4.6万个。不少中小企业的安全管理制度不健全，违章指挥、违章作业、违反劳动纪律的现象屡禁不止。现实的情况是越危险的岗位，临时工或者合同工越多。全省3000万职工中有2000万是外省来的，安全生产法律法规、工艺流程、技术标准、规章制度很难真正落实到操作岗位和当班员工。 4、事故隐患总量大。08年全省开展的百日隐患督查和专项治理行动，共排查出各类隐患2.8万多处，至今仍有200多处重特大隐患被省、市、县三级政府挂牌督办。还有一些新、改、扩建项目没有经过专业的评价、评估和施工过程中的安全监理，致使不少新、改、扩建项目，留下许多新的事故隐患。 5、重大危险源总量大。从2003年开始，全省经过5年时间基本完成第一轮普查登记，已登记重大危险源6000多个，但真正实施有效监控的只有80%。 6、职业危害总量大。全省3000万职工有五分之一涉及职业危害，职业危害较严重的行业化工、制药、矿山、机械、电子、冶金、制革、涂料、家俱、装璜等占全省GDP比重大。 因此史和平副省长2009年2月24日在全省安全生产工作会议上强调：全省安全生产形势仍然严峻，国际金融危机还没见底，企业面临的困难还在加大，安全生产面临许多新情况、新课题和新挑战，各级安监部门必须创新监管手段，谋求长效机制。 (二)安全生产监管固有的技术性、复杂性、艰巨性和规范性，迫使各级安监局要努力创新监管手段。 依据国家安监总局的要求，考核安全生产监管的成果，主要看10个率，而这10个率具有很强的技术性、复杂性、艰巨性和规范性。 1、企业从业人员10万人死亡率。全国10万从业人员死亡率为3.5左右。我省企业从业人员近3000万人，08年工矿商贸安全生产事故死亡413人，从业人员10万人死亡率为1.37。 2、亿元GDP死亡率：全国08年亿元GDP死亡率为0.31，我省08年亿元GDP死亡率为0.2。 3、重大危险源监控率。全国70%左右，我省80%左右。 4、重大事故隐患整改率。全国92%，我省98%。 5、重点项目安全设施"三同时"验收合格率。全国没有完全统计，我省约90%左右，有很多项目没有进行有效的安全监理和安全投入的审计。 6、企业职业危害普查登记评估率。全国没有完全统计，我省50%都达不到，很多地方和企业没进行职业危害普查、登记和评估。 7、职工上岗培训率。全国90%左右，我省92%，特种作业人员持证上岗率，我省98%。 8、安全生产事故结案率。全国90%左右，我省08年共查处322起安全生产事故，应结案261起，实结案238起，结案率91%。 9、安全生产许可证颁发率。全国危化颁证率70%左右，我省08年危化颁证率51%，全国金属与非金属颁证率80%左右，我省金属与非金属矿颁证率71%，全国煤矿和烟花爆竹颁证率98%左右，我省煤矿和烟花爆竹颁证率100%。 10、企业负责人及管理人员培训合格率。全国90%左右，我省煤矿100%、矿山92.1%、危化97%、烟花爆竹90.5%、其他74.8%。 以上10个率，从企业到政府，从统计到分析，都需要大量的专业人才去进行普查、汇总、登记、建档，许多县区安监局人少事多，既要忙"三项行动"又要忙"三项建设"，还要贯彻和落实国家、省、市下发的成百上千号文件，很多人"5加2"(没有休息天)甚至"
白加黑"(经常加班加点)仍感力不从心。基层安监局迫切需要创新监管手段，寻找技术支撑。 二、培育和发挥注安事务所的作用，是各级安监局创新监管手段很好的选择。 (一)注安事务所属中介机构，是政府和企业之间的桥梁，能为政府解忧、为企业解难。 安全生产工作头绪多、责任大，为此，许多地方和企业都围绕"六重一标准"，抓长效机制建设。所谓"六重"：是指重大事故隐患的排查与整改、重大危险源的评估与监控、重大事故的救援与分析、重点项目安全设施"三同时"的监理与审计，重点行业职业危害的认定与检测、重点岗位人员的培训与演练。所谓"一标准"，就是推进企业安全生产标准化：是指在一定的范围内，获得最佳秩序，对实际的或潜在的问题制定共同的和重复使用的规则的活动。包括制定、发布及实施标准的过程。这"六重一标准"，技术性强、知识面广，规范性高，无论监管主体还是责任主体，都深感技术力量不够，安监局怕不到位，企业怕不会做，为此犯忧犯难。 注安事务所属中介服务机构，是政府和企业之间的桥梁，既能为政府解忧，又能为企业解难。安监局应该学习卫生局，培育和发展一批注安事务所，成为安全生产医院，让医院去吸纳各类有特长的医生(注册安全工程师)，再由这些医生(注安师)去为病人(企业)看病。这些医生可以到企业定期体检或不定期咨询，有病治病、无病保健。病人(企业)付钱治病，医院收费补贴医生(注安师)。 (二)现有的大量注安工程师为各级安监局创新监管手段提供了人才的保障，也为面广量大的中小企业提供了服务的平台。 《中华人民共和国安全法》第十九条规定：从业人员在300人以下的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员，或者委托具有国家规定的相关专业技术资格的工程技术人员提供安全生产管理服务。近几年，在国家安监总局的培育、指导下，江苏全省已拥有近5000名注册安全工程师，如果将他们的专业和专长组织起来，可为各级政府安全监管，为广大企业的安全生产提供各种安全咨询、安全培训、安全代理、安全托管、安全审计、安全监理、安全评估、安全检测检验等服务。 (三)从一些地区试点注安事务所的实践看，注安事务所完全能够成为安全生产医院。 全省试点注安事务所工作仅半年，已有注安事务所40多家，吸纳各类专业和专长的注安师900多人，为广大的中小企业开展安全咨询、安全培训、安全代理、安全托管、安全评估、安全审计、安全监理和安全生产标准化咨询服务，为全省规范有序地发展和发挥注安事务所作用提供了许多宝贵经验。许多注安事务所正逐渐成为安全生产医院。 1、江苏省安科院注安事务所承担了泰州长江公路大桥和崇启大桥重点项目的安全监理，深受建设方的好评，弥补了安全生产监理的空白，并为全省开展重点项目安全监理提供了经验。 2、徐州振兴注安事务所开展了安全生产投入和事故赔偿审计的试点，为全省开展安全投入审计和事故赔偿落实审计提供了经验。 3、扬州市国泰注安事务所对江都造船企业进行了安全托管，为全省开展中小企业安全托管提供了经验。 4、盐城宏昌注安事务所对一些中小企业进行了安全评估试点，取得较好的经验。 5、南通安本注安事务所组织注安师对一些化工企业进行安全咨询的试点，努力探索和制定安全咨询的方法和措施。 6、泰州市锦泰注安事务所对一些中小企业进行了安全代理尝试，也取得了较好的经验。 7、无锡市化工研究院注安事务所正在对一些企业进行安全标准化的咨询和服务。 8、仪征市安监局专门召开全市安委会成员会议和各乡镇安全负责人会议，从帮助企业搞好安全基础工作，提高企业本质安全度来培育和发挥注安事务所的技术支撑作用，在全市化工企业推进专家检查制度和委托注安事务所协助安全检查制度。 三、创新监管手段，发挥注安事务所的作用，应注意的几个问题。 (一)要打破墨守成规的思想。思想决定方向。注安事务所是个新生事物，如同律师事务所、会计事务所、证券事务所、家政事务所等一样，是市场和社会化
大生产的需要。只要能为政府和企业服务，有利于安全生产，就应该培育和扶持，使之健康发展，而不是一味强调没有上位法不能做。 (二)要谋求创新监管手段的思路。思路决定出路。安全生产任重道远，技术性高、政策性强、反复性大、知识性广，仅凭安监局十几个人或几十个人包揽一切是不行的。必须要有技术队伍作支撑，除了成立专家组外，就要培育安全生产医院，吸纳众多的医生，为企业诊治各种毛病。近阶段要采取扶持的手段，让事务所真正成为政府与企业之间的桥梁、弘扬安全文化的摇篮、发现和排除隐患的雷达。 (三)要规范性地扶持和运作。规范决定成败。近阶段，注安事务所是茁壮成长的新苗，需要扶持，需要规范。为此，江苏省安监局领导一方面敢于创新，积极扶持，另一方面建章立制，狠抓规范。成立了注安事务所工作指导站，并颁发了《江苏省注册安全工程师事务所管理办法(暂行)》(苏安监〔2009〕36号)，对注册安全工程师服务的范围与责任、注安事务所设立的基本要求和程序、从事安全生产技术服务的管理与指导等均作出相应的规范，目的是让注安事务所这一新生事物一开始就能得到各级安监局的扶持，并在扶持中加以规范。 为能更好地扶持和规范注安事务所的工作开展，省指导站应尽快出台为企业开展各类服务的收费参考价格，同时应加快注安工程师执业代码的编发工作。 当今时代，工作量取决于信息量，信息量大，工作量好。注安事务所吸纳了众多的注安师，既有专业，又有专长，信息量大，技术面广。所以培育和发展注安事务所是各级安监局创新监管手段的明智选择，也是为广大中小企业提高多种服务的技术平台。 参考文献：《中华人民共和国安全生产法》《江苏省安全生产条例》《注册安全工程师管理规定》(国家安监总局令第11号) 《安全评价机构考核管理规则》(安监总规划字〔2005〕65号)《江苏省注册安全工程师事务所管理办法(暂行)》(苏安监〔2009〕36号)
